Ponente Varazzino

Comitato spontaneo di quartiere “Ponente Varazzino e dintorni”

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Varazze, 05.01.2007.

PonentevarazzinoNews

Piano Comunale per il posizionamento

Di antenne per radio, TV e telefonia mobile

Il Consiglio Direttivo vuole complimentarsi con tutto il Consiglio Comunale, per aver approvato all’unanimità  il Piano Comunale di posizionamento antenne per radiotelevisione e telefonia mobile, nonostante il ricorso Wodafon al Presidente della Repubblica. Siccome siamo sempre schietti e diretti, dobbiamo dirvi che nutrivamo qualche dubbio sul fatto che tutto il Consiglio Comunale fosse ancora d’accordo con l’Assessore Alluto, visti precedenti interventi ed esternazioni che alcuni di Voi hanno pubblicamente tenuto. Complimenti per il voto favorevole e la decisione di opporsi al ricorso, chiedendo che sia esaminato dal Tar della Liguria!

Volendo contribuire a migliorare l’informazione e la conoscenza del problema inquinamento elettromagnetico e normativa in vigore, riportiamo una relazione di due diversi orientamenti giurisprudenziali:

“Risvolti giurisprudenziali relativi a controversie inerenti la localizzazione di stazioni per la telefonia mobile della Dott.ssa Marica Gemminni dottore in giurisprudenza: gemmaka@inwind.it.

La presente relazione ha ad oggetto due diversi orientamenti giurisprudenziali riguardanti controversie tra gestori telefonici ed enti locali in merito alla localizzazione di stazioni radio base per la telefonia mobile.

Il thema decidendum è recente: frutto, infatti, del notevole sviluppo avutosi negli ultimi anni dei telefonini e della crescente preoccupazione diffusa soprattutto tra l’opinione pubblica in merito al problema dell’elettrosmog, le questioni che vengono affrontate in sede di contenzioso amministrativo si presentano alquanto simili ed i risvolti di giudizio appaiono abbastanza omogenei; tuttavia, con la presente dissertazione, si vuole focalizzare l’attenzione su due diversi orientamenti giurisprudenziali contenenti principi diametralmente opposti e che hanno creato non pochi problemi interpretativi circa la loro coesistenza. La prima sentenza in oggetto è la n. 426 del 2001 emessa dal TAR dell’Umbria. Nel caso di specie, la ricorrente Telecom Italia Mobile s.p.a. chiedeva l’annullamento del diniego della concessione edilizia per l’installazione di apparecchiature emesso dal comune di Bastia Umbra ed il conseguente risarcimento del danno per lucro cessante; infatti, con delibera del consiglio comunale di Bastia, era stato modificato il Regolamento edilizio introducendo una serie di requisiti per l’installazione di apparecchiature di radiocomunicazione quali la necessità  di valutazione di impatto ambientale, l’obbligo per i gestori di procedere a proprie spese a controlli periodici, il divieto di installazione di tali apparecchi nei centri abitati e la previsione di una altezza massima dei ripetitori di 15m.

La ricorrente adduceva, come motivi di ricorso, l’incompetenza assoluta del Comune in materia di protezione sanitaria della popolazione con conseguente violazione del D.M. 381/1998 che riserva la materia allo Stato e alle regioni, ed inoltre sosteneva l’eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione, il difetto di logicità  e la disparità  di trattamento in quanto il limite massimo di altezza di 15 metri fissato nel regolamento comunale era diverso da quello di 20 m. previsto per tutti gli impianti tecnologici e, comunque, non sorretto da dati scientifici. Il comune invece eccepiva, in particolare, l’infondatezza della questione, poiché riteneva di aver esercitato un potere regolamentare di natura urbanistica riconosciutagli dalla legge, senza aver modificato i limiti di esposizione stabiliti dalla normativa statale. Il giudice amministrativo accoglieva la domanda di annullamento presentata dalla ricorrente, non senza aver prima ricordato che, simili impianti, in conformità  al principio di precauzione[1], rappresentano un fattore di inquinamento in quanto generano campi elettromagnetici e che pertanto l’oggetto della disciplina era comunque la tutela della salute umana e dell’ambiente circostante.

Tra i motivi fondanti la decisione vi è innanzitutto la competenza statale a regolare la materia dei limiti a tutela dell’ambiente e della salute umana che il collegio ha ritenuto illegittimamente arrogata dal Comune di Bastia Umbra; infatti, sebbene il DM 381/98 consenta alle regioni e alle province autonome di disciplinare sia il raggiungimento di “obiettivi qualità ” che l’installazione e la modifica di impianti di radiocomunicazione al fine di garantire il rispetto dei limiti di esposizione ai campi elettromagnetici (cosi come di esercitare le attività  di controllo e di vigilanza), ai comuni non spetta invece alcuna competenza a fissare limiti a protezione della salute dai campi elettromagnetici. Ne risulta che, mentre le regioni hanno cosi una podestà  legislativa integrativa in materia, per i comuni non è prevista alcuna attività  regolamentare in questo campo, anche perché le competenze comunali in materia sanitaria sono tassative per oggetto e finalità  e, tra queste, non rientra la materia della protezione della salute dai campi elettromagnetici. Apparentemente in contrasto con quanto detto finora potrebbe sembrare il richiamo all’articolo 8, 6°co. della l. 36/01 (legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettromagnetici) in cui si afferma che “ai comuni è consentito adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e per minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”; i comuni, stando alla lettera della legge, possono quindi adeguare i propri strumenti urbanistici per tener conto delle infrastrutture di telefonia mobile.

Ai comuni spetta quindi, in materia di limiti sanitari, una funzione di verifica del rispetto dei limiti vigenti (funziona che viene esercitata di concerto con l’ARPA e prima del rilascio delle concessioni) e successivamente una funzione di vigilanza e controllo; viceversa, nell’ambito della tutela ambientale, il potere comunale può esplicarsi nella competenza in materia urbanistica attenendosi solo a criteri paesaggistici e al principio di minimizzazione delle esposizioni[2].

In concreto, il TAR ““ Umbria affermava che: - non può introdursi un divieto generalizzato all’installazione di impianti sul territorio comunale perché si negherebbe cosଠil pubblico esercizio; - divieti di localizzazioni e previsioni di carattere funzionale e strumentale possono essere introdotti solo se finalizzati: a) ad un corretto insediamento urbanistico degli impianti, giustificato dall’esigenza di tutelare valori estetici o paesaggistici, b) alla minimizzazione delle esposizioni, senza mai derogare i limiti statali, anche in via più rigorosa. Tali requisiti devono sempre essere compatibili con un adeguato funzionamento del servizio pubblico, il quale non verrebbe realizzato se sul territorio italiano vigessero normative differenziate per la radiotelefonia.

A conclusione della sentenza il giudice amministrativo, accogliendo la richiesta di annullamento ma non di risarcimento del danno, non riscontrando gli elementi all’art. 2043 cod. civ., auspicava, inoltre, che i comuni potessero superare la carenza di informazioni attraverso un maggiore dialogo con i gestori, fermo restando le disposizioni procedimentali regionali[3]. Questa decisione compie un ragionevole ed equo contemperamento tra esigenze di pubblico servizio e quelle di tutela di un ambiente salubre. Infatti, il Collegio non ha accolto quella impostazione giurisprudenziale per cui il comune non può apporre alcuna limitazione all’installazione degli impianti di trasmissione; ha invece valorizzato le podestà  urbanistiche comunali e, soprattutto, la funzione di minimizzazione delle esposizioni, purché l’ente comunale non invada le competenze riservate allo Stato e sempre previo contraddittorio con i gestori.

Di medesimo avviso, forse solo più restrittivo, è il TAR Lazio con sentenza n. 7024 del 2001[4]. La fattispecie è molto simile a quella descritta in precedenza: la ricorrente Wind Telecomunicazioni chiedeva l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Roma con la quale sono state modificate le procedure per il rilascio di autorizzazioni relative all’installazione di impianti di telefonia mobile. La ricorrente adduceva diversi motivi quali: - violazione di legge (l.241/90) per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento e conseguente lesione del diritto di intervento degli interessati; - violazione di legge (l.1150/45) per l’introduzione di un generalizzato obbligo di concessione edilizia per gli impianti di radiocomunicazione e mancato controllo dell’autorità  regionale; - carenza di potere del Comune ai fini della protezione sanitaria della popolazione dall’inquinamento elettromagnetico in quanto questo rientra tra le competenze statali, fermo restando ai comuni le sole funzioni di vigilanza e controllo; - violazione del DM 381/98[5] con eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità , difetto di istruttoria in quanto, nel caso di specie, la misura fissata dalla delibera comunale di 100m non è supportata da dati scientifici. In qualità  di resistente, il Comune di Roma si riteneva competente a predisporre un piano regolatore[6] volto alla tutela della popolazione dai potenziali rischi dovuti all’esposizione a campi elettromagnetici e a ridurre il prolificarsi selvaggio di ripetitori di telefonia.

Tuttavia il Tar accoglieva la domanda di annullamento presentata dalla ricorrente, ribadendo che “la fissazione di limiti di emissione, o l’individuazione di una distanza minima dalle stazioni radio da particolari tipologie di insediamenti, non costituisce attribuzione che l’Amministrazione comunale possa autonomamente esercitare” e che “l’individuazione di limiti, parametri e requisiti diversi da quelli rinvenibili nella normativa statale non possono considerarsi legittimi, poiché all’Amministrazione comunale residuano l’esercizio di compiti di vigilanza e di attuazione che non comportano un’autonoma funzione decisoria”.

I giudici affermavano, infatti, che la fissazione di limiti più bassi rispetto a quelli statali e criteri di localizzazione di impianti che facessero riferimento alle aree sensibili al fine di tutelare la salute pubblica erano illegittimi in quanto i comuni difettavano di tali competenze; si riteneva invece ammessa la competenza del comune ad indicare una serie di aree dove si potessero impiantare tali stazioni, purché la predisposizione di tali zone rispondesse a requisiti paesaggistici e monumentali. Un aspetto interessante che merita essere sottolineato in questa decisione è la centralità  del bene-salute visto come oggetto di tutela dalle esposizioni, con conseguente necessità  che su di esso vi sia l’esclusiva competenza statale dal momento che, una disciplina variegata per ogni comune, comporterebbe una disarmonia sull’intero territorio nazionale con connessa violazione degli artt. 3 e 32 della Costituzione; si determinerebbero, di conseguenza, scenari differenziati di tutela della salute dei cittadini a seconda del loro insediamento.

Il riparto di competenze, ricordato dai giudici, è corroborato anche dal dato testuale: gli artt. 4 e 8 della legge quadro n. 36/01 stabiliscono, rispettivamente, le funzioni dello Stato e le competenze delle regioni, province e comuni [7]. A fronte di un cosi consolidato orientamento giurisprudenziale, spicca per portata dirompente la sentenza n. 1027 del 2002 dal Tar Puglia, la cui decisione è basata sul principio di precauzione[8], pacificamente ritenuto applicabile in materia. Anche in questo caso la ricorrente era una società  di gestione telefonica – Wind spa – avverso il Comune di Ceglie Messapica per chiedere l’annullamento di una serie di ordinanze e deliberazioni comunali le quali vietavano l’installazione di nuove “antenne che potessero essere nocive alla salute o deturpare l’ambiente”.

Tra i motivi addotti, oltre all’incompetenza del comune in materia e il difetto di logicità , la ricorrente censurava l`art.5 del regolamento comunale, il quale stabiliva che “per garantire la massima tutela dei soggetti particolarmente sensibili, è vietata l’installazione di sistemi di emittenza radiotelevisiva, su ospedali, case di cura e di riposo, scuole e asili nido e ad una distanza minima di 200 metri”. La società  di telefonia Wind s.p.a. riteneva infatti questa norma priva di fondamento tecnico-scientifico, poiché l’unico limite posto dalla normativa statale in presenza di recettori sensibili era quello dell’intensità  del campo. La ricorrente sosteneva inoltre che l’Amministrazione comunale era tenuta a consentire l’installazione di impianti di telefonia mobile su tutto il territorio comunale, poiché si trattava di opere di urbanizzazione primaria. La resistente, dal canto suo, si riteneva titolare del potere regolamentare non solo in virtù dell’art. 8,6°co. L. 36/01, ma anche ravvisando un’analogia con la previsione all’art. 6,2°co. L. 447/95 che disciplina i regolamenti comunali contro l’inquinamento acustico collocandoli nell’ambito dei regolamenti di igiene e sanità .

Il giudice amministrativo ha rigettato il ricorso ritenendo infondata la censura della ricorrente. Ha, infatti, sostenuto che il criterio della distanza trovasse la propria legittimazione nel principio di prevenzione vigente in materia e che pertanto la distanza fissata dal comune non era frutto di scelte irragionevoli o arbitrarie e dunque non incorreva nei vizi di legittimità . Il Tar Puglia si è discostato dal criterio secondo cui i requisiti per la protezione della salute umana da esposizioni a campi magnetici debbano essere fissati in via statale, incentrando la pronuncia su un’applicazione rigorosa del principio di minimizzazione riguardo al bene salute. Il collegio, ricordando che l’intera materia dell’inquinamento elettromagnetico non è supportata da dati scientifici consolidati, ha sostenuto che il principio di minimizzazione costituisse un appendice del principio di precauzione, aggiungendovi che esso “ha portata generale, che trova applicazione in tutti quei settori ad elevato livello di protezione e ciò indipendentemente dall’accertamento di un effettivo nesso causale tra il fatto dannoso, o potenzialmente tale, e gli effetti pregiudizievoli che ne derivano”.

Pertanto, ha sostenuto il giudice amministrativo, “mancando fasce di protezione valevoli erga omnes, non risulta arbitraria la rimessione all’Amministrazione comunale, la quale può cosi stabilire parametri differenziati in relazione alle caratteristiche morfologiche ed orografiche del luogo”. Il sindacato del giudice amministrativo verte su disposizioni fortemente protezionistiche, consistenti nell’imposizione di fasce di rispetto e distanze minime più restrittive rispetto a quanto stabilito dal DM 381/98; motiva inoltre il rigetto del ricorso sostenendo che tali prescrizioni non costituiscono esercizio del potere di pianificazione urbanistica, bensଠservono a dare corretta attuazione del principio di minimizzazione. Il Collegio conclude per la legittimità  delle prescrizioni regolamentari del comune di Ceglie Messapica che, in assenza di ragioni di carattere urbanistico ed in ossequio a finalità  di tutela sanitaria, avevano introdotto fasce di rispetto e obblighi di distanza dei siti da edifici destinati a permanenze prolungate e occupati da utenti vulnerabili. Prescrizioni di tale portata troverebbero legittimazione nel principio di precauzione e sarebbero quindi giustificate dall’esigenza di proteggere i cd. recettori sensibili, consentendo una discrezionalità  all’Amministrazione locale, pur sempre nel rispetto delle esigenze di funzionalità  del pubblico servizio.

La pronuncia in esame si caratterizza anche per una valutazione rigorosa dell’interesse a ricorrere: il giudice ha, infatti, ritenuto non assolto l’onere probatorio incombente sulla ricorrente in relazione all’effettiva portata lesiva dei disposti comunali, non essendosi dimostrato che questi “impediscono l’efficienza e la funzionalità  del servizio su tutto o parte del territorio comunale”. L’argomentazione che l’Amministrazione comunale sarebbe tenuta a consentire l’installazione di impianti di telefonia mobile su tutto il territorio comunale, poiché si tratta di opere di urbanizzazione primaria, non ha convinto il giudice che infatti afferma che “gli impianti di telefonia mobile non rientrano nelle opere di urbanizzazione primaria all’art.4 l.847/64 (quali fogne, strade, rete idrica) né tanto meno sono assimilabili ad esse perché non rispondono ad esigenze primarie per la vivibilità  di un territorio e sono sistemi di comunicazione non indispensabili perché sostituibili con altri”. E’ evidente che tale pronuncia dimostri l’accresciuta sensibilità  nei confronti dell’ambiente, con riguardo soprattutto alle questioni che coinvolgono profili di tutela della salute[9]; non si può però concludere senza sottolineare che tale pronuncia si basa su argomentazioni innovative e dissonanti rispetto agli orientamenti più recenti (ed, infatti, risulta sporadica)[10]; tuttavia presenta una potenzialità  alta di convincimento proprio perché si fonda su un principio di derivazione comunitaria da tempo predicato in materia, con il rischio di creare ancor di più incertezze circa le procedure e i limiti da adottare in sede locale, avendo sempre come obiettivi il contemperare le esigenze di pubblico servizio con quelle di tutela della salute e dell’ambiente.

Dott.ssa Marica Gemminni. ————————————————————————-

[1] Il principio di precauzione è fissato all’art.174, II co.: La politica della Comunità  in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità  delle situazioni nelle varie regioni della Comunità . Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio «chi inquina paga. Il principio di precauzione si colloca in un momento successivo a quello che costituisce il suo antecedente logico ovvero il principio di prevenzione: infatti mentre quest’ultimo consiste nella correzione alla fonte di danni seri ed irreversibili causati all’ambiente, il principio di precauzione si ha quando vi è un’incertezza scientifica su una determinata questione: in tal modo, la mancata conoscenza del rapporto causa-effetto e delle conseguenze che ne possono derivare non dovrebbe essere usata per posticipare l’adozione di misure appropriate, bensଠqueste dovrebbero essere adottate ex ante. Nella materia in oggetto sono infatti noti solo gli effetti a breve termine, mentre restano ancora sconosciuti quelli a lungo termine dovuti all’esposizione prolungata a radiazioni non ionizzanti emesse dai campi elettromagnetici. [2] V. art. 4 DM381/98 in cui si afferma che la minimizzazione deve avvenire compatibilmente con le qualità  del servizio; nell’esercizio di tale podestà , il comune può introdurre il divieto di localizzazione di siti sensibili (scuole, asili) in prossimità  di ripetitori (non viceversa). Nella sentenza in esame si è sostenuto che l’attuazione al principio di minimizzazione delle esposizioni deve avvenire in un ambito territoriale sufficientemente vasto per poter operare una compensazione tra celle necessaria a sopperire all’impossibilità  di collocare gli impianti nei siti che sarebbero ideali dal punto di vista operativo, ma che invece appaiono inidonei per l’eccessivo accumulo di emissioni. In dottrina, si sostiene che il legislatore abbia adottato a tal proposito il principio di dispersione degli impianti cosଠda evitare una concentrazione dei fattori inquinanti, MERUSI, Dal fatto incerto alla precauzione, 224ss.

[3] In commento, si è proposto di seguire un procedimento di urbanistica contrattata in modo da negoziare la contrapposizione di interessi; cfr. BARTOLINI in Rass.giur.umbra, 2002, 249.

[4] Ribadiscono tale orientamento anche il Tar Marche con sentenza n. 205 del 2001 e il Tar Toscana con sentenza n. 412 del 2001.

[5] Di notevole interesse è la ricostruzione legislativa che il giudice amministrativo opera in tale sede, ripercorrendo gli ultimi 10 anni di normativa sui sistemi di radio-diffusione. Si parte dalla Legge Bassanini e dal suo decreto attuativo n.112/98 dove, all’art.69, viene affermato che sono compiti di rilievo nazionale per la tutela ambientale quelli relativi alle determinazione di valori limite, standard, obiettivi qualità  e sicurezza e norme tecniche necessari al raggiungimento si un livello adeguato di tutela dell’ambiente sul territorio nazionale.

Il giudice ricorda poi la l. 249/97, istitutiva dell’Autorità  Garanzie per le comunicazioni, dove all’art. 1 stabilisce che “l’Autorità  vigila sui tetti di radiofrequenze compatibili con la salute umana e verifica che tali tetti, anche per effetto congiunto di più emissioni elettromagnetiche, non vengano superati, anche avvalendosi degli organi periferici del Ministero delle comunicazioni”; i tetti vennero poi fissati dal DM 381/98 (di concerto tra il Min. Ambiente, il Min. sanità  e il Min. delle comunicazioni) e prevedevano limiti di esposizione, misure di cautela, obiettivi qualità  e azioni di risanamento; inoltre, sempre in tale decreto ministeriale, si affermava che nell’ambito delle proprie competenze, le Regioni e le Province autonome, disciplinano l’installazione e la modifica degli impianti di radiocomunicazione al fine di garantire il rispetto di tali limiti. In ultimo, viene anche citata una legge regionale della Regione Lazio (l.r.14/99) che prevede una competenza ripartita tra regione, province e comuni, stabilendo per questi ultimi che residuano di compiti di vigilanza sull’osservanza dei limiti e dei parametri previsti dalla normativa vigente in materia di tutela dall’inquinamento elettromagnetico. A conferma di ciò il giudice amministrativo cita l’art. 8 della l. 36/2001 in cui si ricorda il riparto di competenza tra regioni e comuni e si afferma che questi ultimi “possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione delle popolazioni ai campi elettromagnetici”.

Nella sentenza ampio spazio è riservato alla l. 36/01 (la quale, pur essendo inapplicabile nel caso di specie in quanto la vicenda contenziosa si è sviluppata prima della sua entrata in vigore, ribadisce in primo luogo l’esclusiva attribuzione allo Stato della funzione di fissazione di criteri e limiti per proteggere la popolazione dalle potenzialità  nocive insiste nell’esposizione a campi elettromagnetici (la legge si ricollega cosଠall’art. 32 Cost.) ed, in secondo luogo, conferisce alle regioni e ai comuni compiti attuativi, esecutivi, di controllo e vigilanza.

[6] Esiste una casistica estremamente differenziata in ordine al titolo d’inizio necessario per l’installazione di stazioni radio causata dalle differenti normative regionali: è possibile infatti che sia sufficiente la sola denuncia di inizio attività , ma anche ammessa l’autorizzazione edilizia o la concessione edilizia.

[7] Nella legge quadro si stabilisce che con legge regionale debbano essere definiti i criteri localizzativi, gli standard urbanistici , le incentivazioni all’uso delle migliori tecnologie possibili e i piani di risanamento. [8] Vedi nota 1; si ricorda che il principio di precauzione è sancito a livello a livello internazionale per la prima volta nella Dichiarazione di Rio (principio n. 15); di medesimo avviso è la Commissione Europea che ha chiarito che la precauzione attiene alla fase di gestione del rischio, collegata alla valutazione, alla gestione e alla comunicazione dello stesso; le misure da adottare, tra cui l’inversione dell’onere della prova, devono quindi essere proporzionate al livello di protezione prescelto e devono essere soggette ad una costante revisione alla luce dei nuovi dati scientifici acquisiti. Cfr. S. GRASSI, “Tutela dell’ambiente”, in nota n. 60. [9] Risulta appropriato al riguardo ricordare la sentenza della Cass. civ. n. 9389/2000 la quale ha affermato che la tutela giudiziaria del diritto alla salute nei confronti della PA può essere preventiva e dare luogo addirittura a pronunce inibitorie se, prima ancora che un’opera pubblica venga posta in essere, sia possibile accertare che essa costituisce una fonte di pericolo per colui che agisce in giudizio. [10] Da un’analisi più attenta, si potrebbe obiettare che tale sentenza, a differenza di quelle precedentemente menzionate, applichi al meglio il cd principio di cooperazione tra i vari livelli di governo, principio già  riscontrato nella sentenza della Corte Costituzionale n. 407/02, in cui si afferma che non è da escludere che le regioni abbiano competenza in materia ambientale visto che il bene ambiente costituisce un valore da perseguire con un’azione che coinvolga più livelli. Questa impostazione è criticabile a sua volta in quanto, in realtà , nella fattispecie ad oggetto in esame, non si tratta di un ente con podestà  legislativa (e quindi integrativa della normativa statale come le regioni), bensଠdi un comune al quale è riservata solo un’attività  regolamentare e secondaria.”

Rinnoviamo l’invito all’Assessore Giulio dr. Alluto di cercare di organizzare una conferenza sul tema, da tenersi a Varazze, con la partecipazione di persone competenti nelle diverse specialità : ricerca scientifica ““ tecnologica, ricerca medico scientifica, normativa giuridica e orientamento politico. Firmato: Il Direttivo. Articolo di Liguria notizie.